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中国教育70年:教育经费支出规模和构成的变化趋势

新中国成立以来,我国政府教育投入的绝对规模不断增加。1952—1978年,我国公共财政教育经费支出从 11.62 亿元增加至 76.23 亿元,按 1952年不变价格计算约为 73.43 亿元,较 1952 年实际增长 5.3 倍,实际年均增长7.3%。1978 年改革开放之后,我国经济持续高速增长,政府教育投入增速加快。2018 年我国公共财政教育经费支出为32446 亿元,按照 1952 年不变价格计算,约为 3824.3 亿元,较 1978 年增长50.7 倍,年均增长 10.4%;较 1952年增长329.1 倍,年均增长 8.9%,明显高于同期实际 GDP 增速。

公共教育经费占财政收入和财政支出比重的变化直接显示出国家财政安排中教育所处的地位,也在一定程度上反应出国家财政对教育的支持程度(见图 1)。1952 —1978 年,我国公共教育经费占当年国家财政收入(以下简称公共教育经费财政收入占比)和财政支出的比重(以下简称公共教育经费财政支出占比)分别从 6.68%、6.75% 微增至 6.73%、6.79%。在此期间,受宏观经济形势、财政预算体制、教育经费管理体制等变化的影响,公共教育经费占财政收入和财政支出的比重出现较大波动(见图 1),最低值为 4.23%(1970 年)、4.24%(1970 年),最高值为 9.39%(1960 年)、9.50%(1961 年)。1978 年之后,在“划分收支,分级包干”的新财政体制背景下,我国积极推动教育经费管理体制改革。1985 年,《中共中央关于教育体制改革的决定》明确了基础教育“由地方负责、分级管理”的人权、事权原则,并提出“中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长”。1993 年,《中国教育改革和发展纲要》明确要“继续完善分级办学、分级管理的体制”,并提出了两个更为重要的目标:财政性教育经费占国民生产总值的比例达到 4% 和各级财政支出总额中教育经费所占比例达到 15%。受政策推动的影响, 1995 年公共财政教育经费财政收入占比上升到 17.51%,财政支出占比上升到 16.02%。1995 年之后,分税制改革的实施使得地方财政收入受到影响,但中央和地方教育投入的事权却并没有改变。2001年,《国务院关于基础教育改革与发展的决定》进一步明确了“地方负责、分级管理、以县为主”的教育管理体制。受这两方面的影响, 1995—2018 年公共教育经费财政收入占比一直维持在 15.5%~17.7%,公共教育经费财政支出占比维持在 13.8%~16.3%。

公共财政教育经费占 GDP 的比重(以下简称公共财政教育经费 GDP 占比)是另一个常用来衡量教育财政支出相对规模的指标。新中国成立之初,我国公共财政教育经费 GDP 占比一直维持在 1.5%~2.5%,1960 年上升至3.1%。之后受 3 年自然灾害和“文化大革命”的影响,公共财政教育经费GDP 占比持续下降至 1.3%。1971 年全国教育工作会议上,周恩来要求在《会议纪要》中写上:“经费不能逐年减少,还要逐年增加”,当年国家计委、财政部追加了教育事业费 3.5 个亿。1972 年起,中央在安排下达国家财政预算时,把教育事业费支出单列一款,专款专用。之后教育经费 GDP 占比开始回升。然而,在改革开放带动经济快速增长的同时,税收收入的增速却明显落后于经济增长的速度,财政收入和财政支出占 GDP 的比重持续下降(见图 3)。因此,公共财政教育经费 GDP 占比也出现不同程度的降低。1997 年之后,我国公共财政教育经费 GDP 占比重回升势,2018 年达到 3.60%。

我国财政性教育经费和教育总经费GDP占比的变化趋势同公共财政性教育经费 GDP占比的变化趋势基本相同。1990 年国家财政性教育经费 GDP占比为 2.96%, 1995 年下降到 2.29%,此后呈波浪形上升趋势,2012 年超过4%,首次实现了我国《教育法》中规定的到 20 世纪末我国国家财政性教育经费占 GDP 比例达到 4% 的目标, 2018 年达到 4.11%。教育总经费 GDP 占比 1990 年为 3.46%,1994 年下降到 2.95%,2002 年超过 4.5%,2018 年达到5.12%。教育总经费 GDP占比之所以出现较大幅度上升,除了公共财政教育经费的快速增加外,还因为非公共财政的国家教育经费大幅度增长(见图 4)。2012 年,非财政支出的教育经费从 76.5 亿元大幅增加至 283.3 亿元,之后持续保持较大的规模,占 GDP 的比重也基本维持在 0.5% 左右。不过,2006年之后,非公共财政的国家财政教育经费支出的增速开始低于 GDP 增速,2012—2018 年非财政性支出的国家教育经费 GDP 占比基本稳定在 1.0% 左右。

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